Der Golf von Guinea

Gegenwärtiges und zukünftiges Engagement der Europäischen Union

Der Rat der Außenminister der Europäischen Union verabschiedete 2014 eine „Gulf of Guinea Strategy“ und im März 2015 einen Aktionsplan (Zeithorizont: 2015-2020) zur Implementierung dieser Strategie. An der Entwicklung von Strategie und Aktionsplan unter Federführung des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD), der 67 Einzelaktionen umfasst, waren verschiedene Ratsarbeitsgruppen der EU beteiligt. Es erfolgte eine enge Abstimmung mit internationalen Partnern, besonders mit den Vereinten Nationen, mit drei regionalen afrikanischen Organisationen und insgesamt 19 afrikanischen Küstenstaaten.

Wenn die EU im Golf von Guinea gegenwärtig (noch) keine zentrale Rolle spielt, will und muss sie mit Strategie und Aktionsplan dort mehr aktiv werden, mit ihrem reichen Dispositiv an zivilen und militärischen Instrumenten.

Der Golf von Guinea und angrenzende Seegebiete (Grafik: GoogleMaps)

Für die Entwicklung einer Strategie und eines Aktionsplans für den Golf von Guinea gab es klaren Handlungsbedarf: Piraterie, bewaffnete Raubüberfälle, Menschenhandel und Schmuggel (Menschen, Drogen, Waffen), illegale Fischerei, illegales Abzweigen (oil-bunkering) und Diebstahl von Erdöl, eine insgesamt höchst „giftige Mischung“ an kriminellen Handlungen.

Einige Fakten:

• Die Aktivitäten an Piraterie im Golf von Guinea liegen zwischen 15-19 % der Attacken weltweit. Im Jahr 2014 wurden 24 Vorfälle gemeldet, im Vergleich zu drei im Indischen Ozean und acht Fälle von brutaler Gewalt gegen Besatzungen, neun Fälle von Schusswaffengebrauch und 66 Besatzungsangehörige als Geiseln genommen. Im Vergleich dazu keine im Indischen Ozean, 28 in der Straße von Malakka und 43 im südchinesischen Meer (Quelle: International Maritime Organisation, IMO).
• Während die Piraterie am Horn von Afrika insbesondere durch die EU-Operation EUNAVFOR Atalanta, aber auch mithilfe der NATO-Operation Ocean Shield, den Combined Maritime Forces sowie durch die Beteiligung anderer Marinen (Ukraine, Neuseeland, Norwegen und „independent deployers“ wie China, Indien, Japan, Russland), signifikant zurückgegangen ist, haben Piratenangriffe und bewaffnete Überfälle im Golf von Guinea dramatisch zugenommen. In 2014 wurden, gemäß der NGO Oceans Beyond Piracy, 1035 Seeleute attackiert.
• Westafrika verliert durch illegale Fischerei bis zu 1,58 Milliarden US-Dollar pro Jahr.
• Über 9 Millionen Menschen in Westafrika hängen direkt von der Fischerei für Lebensunterhalt und Ernährung ab.
• Die Kosten für Nigeria betragen allein hinsichtlich Erdöl-Diebstahl geschätzte 6 Milliarden US-Dollar pro Jahr. Anders ausgedrückt: Etwa 10 Prozent des offshore geförderten Rohöls gehen durch Diebstahl verloren.
• Lagos ist bevölkerungsmäßig die am schnellsten wachsende Stadt in der Welt; bis 2050 wird Nigeria der bevölkerungsreichste Staat nach China und Indien sein. Das Wirtschaftswachstum in Afrika wird zu gering sein, um das schnelle Bevölkerungswachstum aufzufangen.
• Europa führt etwa 13 % seines Erdöls und 6 % seines Erdgases aus Westafrika ein, wobei die EU-Mitgliedsstaaten den wichtigsten Exportmarkt für die meisten Länder der Region bilden.

Piratenangriffe und bewaffnete Raubüberfälle auf See haben im Golf von Guinea deutlich zugenommen. (Bild: EU)

Im Durchschnitt sind jederzeit 30 bis 40 Schiffe unter der Flagge eines EU-Mitgliedstaats bzw. in europäischem Eigentum in den Gewässern des Golfs von Guinea präsent und der Gefahr ausgesetzt, zum Ziel von Piraten und Kriminellen zu werden. Im vergangenen Januar verlor ein griechischer Seemann sein Leben nach einem heftigen Angriff von Piraten auf ein Handelsschiff vor der Küste von Ghana. Hinsichtlich der Statistik wird geschätzt, dass ca. 70 % der kriminellen Aktivitäten im Golf von Guinea nicht gemeldet und registriert werden. Die Dunkelziffer ist also sehr hoch. Das bestätigen besonders Beobachtungen der spanischen Marine und Untersuchungen von Oceans Beyond Piracy. Der Golf von Guinea war schon immer ein Hotspot für Seeräuberei und bewaffnete Raubüberfälle auf See, und die Bedrohung bleibt äußerst besorgniserregend. Dabei wird das Vorgehen von Piraten im Golf von Guinea allgemein als brutaler eingeschätzt als das der Piraten am Horn von Afrika, u.a. gemäß Informationsgewinnung durch den EU Militärstab.

Diese Entwicklungen und eine zunehmende maritime Unsicherheit im Golf von Guinea führten auf Initiative von Benin, Nigeria und Togo zu 2 UN-Resolutionen – 2018 (2011) und 2039 (2012) – mit dem Ziel, die Küstenstaaten am Golf aufzufordern, die Verantwortung für die Sicherung ihrer Küsten zu teilen und gemeinsam eine umfassende regionale Strategie zu definieren. Daraus resultierten zwei bedeutende Ereignisse, die von den afrikanischen Staaten initiiert worden sind, und die von der EU voll unterstützt werden und in den „Yaoundé Prozess“ mündeten.

Der Yaoundé Prozess

Im Juni 2013 fand in Kamerun der Yaoundé Gipfel auf Ebene der Staats- und Regierungschefs statt, an dem Vertreter von 25 west- und zentralafrikanischen Staaten und regionalen Organisationen teilnahmen. Dabei handelte es sich um das erste gemeinsame Treffen von Vertretern beider Regionen und zwischen drei regionalen Organisationen: Economic Community of West African States (ECOWAS), Economic Community of Central African States (ECCAS) und der Golf of Guinea Commission (GGC). Es gab den politischen und strategischen Willen, hin zu einer stabilen und sicheren Region im Golf von Guinea zu arbeiten, und führte zur Annahme eines „Code of Conduct“, to address the threat from transnational organized crime in the maritime domain“. Dieser ist definiert als: Piraterie und bewaffnete Raubüberfälle gegen Schiffe (ARAS = Armed Robbery at Sea), Geldwäsche, illegaler Waffen- und Drogenhandel, illegales Öl-Bunkern, Rohöl-Diebstahl, Menschenhandel, Menschenschmuggel, Meeresverschmutzung, Illegal Unreported and Unregulated (IUU) fishing sowie illegale Ablagerung von giftigen Abfällen.

Dies führte zur Etablierung eines Interregional Coordination Centre (ICC) im September 2014 in Yaoundé, um den Yaoundé „Code of Conduct“ durch die drei regionalen Organisationen zu überwachen, und zum Beschluss zur Einrichtung von regionalen und multinationalen maritimen Koordinierungszentren, die jetzt nach und nach eingerichtet werden, um den gesamten Meeresraum von Senegal bis Angola einschließlich der Kapverdischen Inseln und Sao Tome & Principe abzudecken (dies entspricht genau der in der EU-Golf von Guinea Strategie erfassten räumlichen Ausdehnung).

Die Annahme des „Code of Conduct“ in Verbindung mit der Schaffung des ICC werden als „Yaoundé Prozess“ bezeichnet, der „game plan“ oder „feuille de route“ für die afrikanischen und internationalen Partner.

Das auf Initiative der Erdölindustrie geschaffene Zentrum für Seehandel und Informationsaustausch für den Golf von Guinea (Maritime Trade and Information Sharing Centre – Gulf of Guinea – MTISC-GoG) mit Sitz in Accra, Ghana, hat im März 2014 die Arbeit aufgenommen und wird von einigen EU-Mitgliedstaaten und anderen internationalen Partnern unterstützt. Das MTISC-GoG übermittelt Schiffen Sicherheitswarnhinweise über verdächtige Vorfälle. Das Zentrum macht deutlich, wie wichtig ein genaues Seelagebild ist, und hat das Vertrauen der Handelsschifffahrt erlangt. Es arbeitet mit dem interregionalen Koordinierungszentrum in Yaoundé zusammen.

Was bedeutet ein umfassender Ansatz für den Golf von Guinea?

Der internationale Handel ist entscheidend für viele afrikanische Volkswirtschaften, über 90 % der Importe und Exporte afrikanischer Staaten werden auf dem Seeweg durchgeführt. Diese Zahl ist uns Europäern aus eigener Betroffenheit nicht fremd. Sicherer Seeverkehr ist deshalb für erfolgreichen Handel und Wirtschaftswachstum unabdingbar. Der Golf von Guinea bietet eine wirtschaftliche Lebensader für Küsten- und Binnenländer in West- und Zentralafrika. Sichere Durchfahrt zu den Häfen in der Region und Sicherheit in den Hoheitsgewässern hat nicht nur große Bedeutung für Handel und wirtschaftlichen Wohlstand, sondern auch für den Lebensunterhalt der Küstenregionen und den Schutz des maritimen Ökosystems. Der gesamte maritime Bereich bietet die Grundlage für Beschäftigung und Existenzgrundlagen für einen erheblichen Teil der afrikanischen Bevölkerung in diesen Ländern.

Der Aktionsplan zielt nicht nur auf die Bekämpfung der Symptome, sondern auch auf die Ursachen. Er bietet Möglichkeiten, die verschiedenen Finanzierungsinstrumente der EU im Außenbereich und die Beiträge, die von den EU-Mitgliedstaaten geleistet werden, so einzusetzen, dass sie einander wechselseitig ergänzen. Hier seien nur einige Beispiele genannt:

• Das Projekt CRIMGO (Critical Maritime Routes in the Gulf of Guinea), Umfang 4,5 Mio. Euro für vier Jahre, zielt darauf ab, den Informationsaustausch sowie die behördenübergreifende Zusammenarbeit und Koordinierung auf regionaler Ebene am Golf von Guinea zu verbessern. Das Projekt ist bis Januar 2017 verlängert worden, und es ist eine weitere, mit 7,5 Mio. Euro ausgestattete Maßnahme zur Förderung der maritimen Sicherheit im Golf von Guinea geplant.
• Die EU hat für das Kokainroutenprogramm seit 2009 ca. 50 Mio. Euro für den Kampf gegen organisierte Kriminalität und Drogenhandel bereitgestellt. Die „Kokainroute“ verläuft von Lateinamerika und der Karibik direkt durch den Golf von Guinea.
• Im Rahmen des 11. European Development Fund (EDF, 2014-2020) werden für regionale Richtprogramme für West- und Zentralafrika ca. 1,5 Mrd. Euro bereitgestellt. „Frieden, Sicherheit und regionale Stabilität“ wurden als einer der Schwerpunktbereiche ermittelt. In diesen Programmen ist eine Unterstützung für den Golf von Guinea vorgesehen.

Die Golf von Guinea Strategie und ihr Aktionsplan bieten gute Möglichkeiten zur übergreifenden Zusammenarbeit mit vielen Generaldirektionen der EU-Kommission (u.a. DEVCO: Internationale Kooperation und Entwicklung; MARE: Maritime Angelegenheiten und Fischerei), mit den EU-Mitgliedstaaten und anderen internationalen Partnern, der Internationalen Seeschifffahrtsorganisation, Interpol, UNODC (United Nations Office on Drugs and Crime) und dem US Regionalkommando Afrika (AFRICOM). AFRICOM führt einmal jährlich das Seemanöver „OBANGAME Express“ im Golf von Guinea durch, an dem nicht nur Marineverbände von Staaten der Region teilnehmen, sondern auch von EU-Mitgliedstaaten einschließlich der Deutschen Marine und Partnerstaaten wie Norwegen und Brasilien. Wenn auch nicht unter der Verantwortung der EU, haben seit 2013 im Rahmen der „African Partnership Station“ Marinesoldaten aus mehreren EU-Mitgliedstaaten, den USA und Ländern der Region an verschiedenen Manövern wie „African Winds“ und „Sahara Express“ teilgenommen und bei Schulungen und beim Kapazitätsaufbau entlang der westafrikanischen Küste zusammengearbeitet. All diese Manöver sind für die Ermittlung von Lücken im Kapazitätsaufbau und beim Informationsaustausch sehr hilfreich und werden von den Marinen der Region sehr gut angenommen. Sie werden in den EU-Ratsschlussfolgerungen zum Aktionsplan ausdrücklich positiv hervorgehoben. Es gilt, die Anzahl solcher Manöver in Zukunft zu erhöhen und zu vertiefen. Die EU-Mitgliedstaaten könnten die westafrikanischen Marinen bei der Planung und Durchführung von Manövern unterstützen.

Angesichts der gerade angelaufenen neuen EU-Operation im Mittelmeer (EUNAVFOR MED) zur Bekämpfung der Schleuserkriminalität und der Operation Atalanta, die beide viele maritime Kräfte der EU-Mitgliedstaaten binden bzw. binden werden, und anderer außenpolitischer Herausforderungen wie zum Beispiel Boko Haram oder Islamischer Staat, ist eine neue GSVP Mission/Operation (GSVP = Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union) im Golf von Guinea gegenwärtig verständlicherweise wenig wahrscheinlich, wenn langfristig aber nicht gänzlich ausgeschlossen.

Dennoch werden im Golf von Guinea eine Menge von den gleichen Risiken sichtbar wie in anderen Regionen, z.B. in der Sahel-Zone und am Horn von Afrika: Durchlässige Grenzen, zerbrechliche und instabile Staaten, Korruption und weit verbreitete Arbeitslosigkeit insbesondere bei Jugendlichen, die zu Fußsoldaten werden für Piraten und andere kriminelle Banden. Viele Golf von Guinea Länder bilden eine Quelle für illegale Migration in Richtung Nordafrika, mit Auswirkungen auf die Situation im Mittelmeer, weil von traditionellen Berufen wie der handwerklichen Fischerei nicht mehr gelebt werden kann. Durch eine verbesserte maritime Sicherheit und die daraus folgende Verringerung der kriminellen Aktivitäten soll mit Hilfe des Aktionsplans Migration reduziert und Handel, Stabilität und Wohlstand in der Region gefördert werden.

Da im Golf von Guinea keine GSVP-Mission bzw. Operation stattfindet, fehlt die Art von Status, der es ermöglichen würde, auf mehr finanzielle Ressourcen zurückzugreifen und EU-Agenturen zu beteiligen. Deshalb geht die EU hier mit einem realistischen und innovativen Ansatz vor, aber auch mit großen Ambitionen. Die G7 ++ Gruppe, genannt „Friends of the Gulf of Guinea“, die sich unter gegenwärtiger französischer Führung zweimal im Jahr trifft, verfolgt das Ziel, eine bessere Koordinierung der Aktivitäten aller internationalen Partner in Unterstützung des Yaoundé Prozesses zu erreichen.

Die Schlüsselrolle der EU-Delegationen vor Ort darf hier nicht vergessen werden, um die praktische regionale Zusammenarbeit zu fördern – mit weniger Politik und Strategien, als vielmehr die Region zu praktischen Maßnahmen zu ermuntern. Der EAD in Brüssel hat dazu spezielle Anlaufstellen in allen EU-Delegationen eingerichtet. Es ist eine Notwendigkeit, den afrikanischen Partnern Anreize zu geben, um eigeninitiativ konkrete Maßnahmen durchzuführen. Hier kann die EU mit ihrem breiten Dispositiv an zivilen und militärischen Mitteln – Stichwort „Comprehensive Approach“ – wichtige Beiträge leisten. Den aus anderen Szenarien – wie am Horn von Afrika und andernorts durch laufende GSVP-Missionen wie EUCAP NESTOR und EUCAP Sahel Niger – gewonnenen Erkenntnisse sollen in der Umsetzung des Aktionsplans Rechnung getragen werden. Der Aktionsplan zielt auch darauf ab, die zivil-militärischen Synergien zu verstärken und den zivil-militärischen Informationsaustausch zu verbessern. Gleichwohl ist, besonders aus militärisch-maritimer Sicht, die Lage am Golf von Guinea grundsätzlich mit der am Horn von Afrika nicht direkt vergleichbar, sondern zeigt viele Unterschiede auf (s. Gegenüberstellung Tabelle EUMS). Ein wesentlicher Unterschied ist, dass im Gegensatz zum Horn von Afrika (Somalia) in Westafrika funktionierende Regierungen und Sicherheitsorgane vorhanden sind. Überfälle in Ostafrika reichen weit in den Indischen Ozean und in die Arabische See hinein, während im Golf von Guinea Angriffe auf fahrende Schiffe auf hoher See die Ausnahme bilden und die kriminellen Aktivitäten sich auf Häfen und küstennahe Gebiete konzentrieren.

Was könnten künftige Schritte sein? Wie könnte ein militärischer Beitrag aussehen?

Der Militärausschuss der Europäischen Union (EUMC) hat im Rahmen der Erarbeitung des Aktionsplans einen militärischen Ratschlag an das Politische und Sicherpolitische Komitee der EU (PSK) geliefert. Grundlegendes Verständnis dabei war, dass die militärische Seite keine dominierende, sondern eine eher beratende und unterstützende Rolle im Rahmen des Comprehensive Approach einnimmt. Das EUMC erteilte u.a. folgende Empfehlungen, die das PSK angenommen hat:

• Die hohe Bedeutung der Synchronisation und Koordination aller Aktionen mit allen zivilen und militärischen Akteuren im Golf von Guinea.
• Eine enge Abstimmung und enger Informationsaustausch mit AFRICOM, um Lücken im Kapazitätsaufbau auf militärischem Gebiet in der Region zu identifizieren und Überschneidungen zu vermeiden.
• Die Etablierung einer „maritime surveillance architecture“, die die Unterstützung lokaler Marinen und Küstenwachen und anderer staatlicher Autoritäten (Polizei, Justiz, Zoll) umfasst, um kriminelle Aktivitäten auf See einzudämmen.
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  Maritime Präsenz erhöht die Sicherheit der Handelsschifffahrt im Golf von Guinea. (Bild: EU)

  Eine auf freiwilliger Basis beruhende Koordination maritimer Präsenz der EU-Mitgliedstaaten, die unter nationalem Kommando in der Region operieren, besonders auf hoher See, um damit zu einer abschreckenden Wirkung für Piraten und Kriminelle beizutragen.

• Erfahrungen (lessons learned), die die EU am Horn von Afrika und im westlichen Indischen Ozean gewonnen hat, sollen für den Golf von Guinea zunutze gemacht werden, wenn die Situationen sich teilweise auch signifikant unterscheiden.
• Die militärischen Instrumente der GSVP sollen im Aktionsplan eine Rolle spielen, wenn gegenwärtig auch keine GSVP-Mission/Operation vorgesehen ist. Die militärische Erfahrung der EU-Mitgliedstaaten wird als ein Mehrwert angesehen hinsichtlich maritimen Kapazitätsaufbaus, der Bereitstellung von Expertise und technischer Hilfe, Training, Ausrüstung und dem Planen von maritimen Übungen in der Region.

Außerhalb meines eigentlichen Aufgabenbereiches hatte ich im Auftrag der Hohen Vertreterin die militärische Seite der EU auf zwei Konferenzen zu maritimer Sicherheit im Golf von Guinea, in Lagos und Accra, vertreten. Ich habe mir vor Ort ein Bild über die Situation machen können und kann die geschilderte besorgniserregende Lage im Golf von Guinea bestätigen. Aus meinen dort gewonnenen Erfahrungen ist das Schlüsselwort eine bessere Koordination der Aktivitäten der Golf von Guinea Staaten, sowohl untereinander als auch intern. Viele Staaten gehen in der Bekämpfung der Piraterie und Kriminalität noch weitgehend unilateral vor und koordinieren zu wenig ihre vorhandenen Mittel und Kräfte. Positiv zu sehen ist, dass die EU in der Region wie auch einzelne engagierte EU-Mitgliedstaaten einen hohen Stellenwert genießen, und somit die Unterstützung der EU auf fruchtbaren Boden stößt. Das große Ziel vor Augen sollte immer sein, dass die Staaten sich eines Tages selbst helfen im Sinne der Erlangung einer kompletten „African Ownership“. Das alles Entscheidende wird zukünftig sein, die Ursachen, die „root causes“ der Kriminalität in einem allumfassenden Ansatz zu bekämpfen. Bei einer Jugendarbeitslosigkeit von durchschnittlich 60 % in der gesamten Region muss sich niemand wundern, dass Kriminalität neben anderen Faktoren oftmals der einzige Ausweg ist, um zu überleben.

Trotz des bereits vielseitigen Engagements der EU in Afrika als klarer regionaler Schwerpunkt – von den gegenwärtig 17 zivilen Missionen bzw. militärischen Operationen der EU finden neun auf dem afrikanischen Kontinent statt – sollte der Golf von Guinea nicht aus den Augen verloren werden. Man sollte nicht warten, bis das Fass am Golf von Guinea sprichwörtlich explodiert und ganz außer Kontrolle gerät.

Die Region am Golf von Guinea bildet sich aus einer reichen Palette von Staaten mit viel Perspektiven und Möglichkeiten, um in den maritimen Bereich zu investieren und von der Quelle des maritimen Reichtums direkt vor ihrer Haustür zu profitieren. Eine der Voraussetzungen dazu ist das Herstellen von maritimer Sicherheit. Alle präventiven Maßnahmen zur Herstellung von maritimer Sicherheit werden sich langfristig auszahlen. Die EU kann eine wichtige Rolle dabei spielen, die west- und zentralafrikanischen Staaten dabei tatkräftig zu unterstützen, finanziell und im Kapazitätsaufbau ganz im Sinne einer Ertüchtigungsinitiative, die afrikanischen Partner durch Hilfe zur Selbsthilfe zu befähigen.

Die EU sollte ambitioniert sein, den Aktionsplan für den Golf von Guinea im Rahmen des Comprehensive Approach zu implementieren.

Im November 2015 wird ein Gipfel der Afrikanischen Union zu maritimer Sicherheit und Entwicklung in Lomé (Togo) stattfinden. Die EU ist aktiv darum bemüht, den Gipfel zu einem Erfolg werden zu lassen. Die EU wird die Afrikanische Union in all ihren Anstrengungen unterstützen, den Yaoundé Prozess weiter fortzuführen, der vielleicht eines Tages zu einem Modell auch für andere afrikanische Regionen werden könnte.

Autor: Jürgen Ehle

Flottillenadmiral Jürgen Ehle ist Vorsitzender der Arbeitsgruppe des Militärausschusses der Europäischen Union, Brüssel.