Um Seegebiete wie den Golf von Guinea dauerhaft von der Gefahr der Piraterie zu befreien, sind einschneidende Maßnahmen erforderlich. Erfolg verspricht das Konzept der Maritimen Sicherheitssektorreform mit dem Aufbau einer nachhaltigen Sicherheitsgovernance.
Piraterie wird auch heute noch gern mit unter der Fahne von Jolly Rogers segelnden Seeräubern aus Film und Fernsehen in Verbindung gebracht. Dabei ist die Bedrohung durch Piraterie und bewaffnete Raubüberfälle auch im 21. Jahrhundert ein reales Risiko für die Schifffahrt und die Sicherheit im Seeverkehr. Nach Artikel 101 des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen (UNCLOS) umfasst solche Seeräuberei „a) jede rechtswidrige Gewalttat oder Freiheitsberaubung oder jede Plünderung, welche die Besatzung oder die Fahrgäste eines privaten Schiffes […] zu privaten Zwecken begehen und die gerichtet ist i) auf Hoher See gegen ein anderes Schiff […] oder gegen Personen oder Vermögenswerte an Bord dieses Schiffes […]“ oder „ ii) an einem Ort, der keiner staatlichen Hoheitsgewalt untersteht […].“ Der bewaffnete Raub umfasst der International Maritime Organisation (IMO) zufolge jeden rechtswidrigen Akt der Gewaltanwendung, der Festnahme und der Plünderung oder die Androhung dieser Maßnahmen, die privat begangen werden und gegen Personen oder Gegenstände an Bord eines Schiffes in internen oder Territorialgewässern durchgeführt werden.
Tatsächlich hat Piraterie häufig auch Auswirkungen über den eigentlichen Akt hinaus: etwa für Reedereien und die Schiffsindustrien, regionale Wirtschaft und Sicherheit oder sogar globale Lieferketten. In den frühen 2000er-Jahren sorgte die Piraterie am Horn von Afrika durch ihre überregionalen Auswirkungen auf Handel, Schifffahrt und Lieferketten für globale Aufmerksamkeit und konnte erst durch internationale Zusammenarbeit, insbesondere durch den Einsatz von Seestreitkräften, eingedämmt werden.
Soldat der nigerianischen Streitkräfte, Foto: US Africa Command/Andrea Rumple
In den vergangenen Jahren stach jedoch der Golf von Guinea durch eine wachsende Zahl an Fällen von Piraterie und bewaffnetem Raub hervor. So fanden beispielsweise im Jahr 2020 95 Prozent aller gelisteten Geiselnahmen von Schiffsbesatzungen im Golf von Guinea statt. Dies sorgte durch die Auswirkungen auf den Schiffsverkehr auch für internationale Aufmerksamkeit. Daher entsandten etwa die dänischen und französischen Seestreitkräfte Einheiten in die Region und unterstützten damit die lokalen Sicherheitskräfte bei Maßnehmen gegen die Piraterie und bei weiteren Herausforderungen für die maritime Sicherheit – mit Erfolg. Für das Jahr 2022 registrierte das International Maritime Bureau (IMB) genau zwei Geiselnahmen und drei Piraterievorfälle im Golf von Guinea.
Allerdings verführt die Fokussierung auf solche Zahlen zu einem Trugschluss. Denn Piraterie ist nur eine, häufig durch soziale Not bedingte Einkommensmethode von vielen. Sie wird zuweilen durch externe Akteure als Problem maritimer Sicherheit in den Vordergrund gerückt, um etwa den Schutz des Handelsverkehrs zu priorisieren. Dabei sind Piraterie und Raub nur zwei von vielen unterschiedlichen maritimen Sicherheitsrisiken. Dazu zählen auch die illegale Fischerei oder der Drogen- und Waffenschmuggel. Daher kann maritime Sicherheit nicht ausschließlich mit öffentlichkeitswirksamen Zahlen von Fällen der Piraterie gleichgesetzt werden, sondern ist vielmehr als Teil einer übergreifenden, herausfordernden Lage in einer Region zu verstehen. Diese Problematik wird besonders deutlich, wenn, wie im Fall des Golfs von Guinea, die Anzahl der registrierten Fälle von Piraterie und Raub deutlich abnimmt. Aus diesem Grund verfolgt dieser Artikel den Ansatz, maritime Sicherheit als Teil des Konzepts der Maritimen Sicherheitssektorreform (MSSR) voranzutreiben, um langfristig und nachhaltig auf die Vielzahl an Herausforderungen eingehen zu können.
Maritime Sicherheit im 21. Jahrhundert
Maritime Sicherheit hat seit Beginn der 2000er-Jahre aufgrund des exponentiell steigenden internationalen Schiffs- und Warenverkehrs als Teil des Globalisierungsprozesses zunehmend an Aufmerksamkeit gewonnen. Christian Bueger bezeichnet die maritime Sicherheit als einen „Oberbegriff“. Mit seiner vierfachen Matrix zeigt er jedoch vier Schlüsselbereiche (domains) der maritimen Sicherheit auf. Diese vier Schlüsselbereiche sind die nationale Sicherheit, die Meeresumwelt, die wirtschaftliche Entwicklung und die menschliche Sicherheit. Nach Ansicht der Autoren sind diese Bereiche stark miteinander verknüpft und beeinflussen sich gegenseitig. Folgt man einem umfassenden- und nicht traditionellen Verständnis von Sicherheit, führt Buegers Konzept zwangsläufig zum umfassenden Sicherheitsansatz der Sicherheitssektorreform (SSR).
Das Konzept der Sicherheitssektorreform gewann in der internationalen Entwicklungshilfe, in politischen Kreisen und in der Wissenschaft seit Ende der 1990er-Jahre zunehmend an Bedeutung. SSR entstand dabei aus einer Verbindung von Überlegungen zur traditionellen Sicherheitsassistenz und der Entwicklungspolitik mit wissenschaftlichen Studien zu den zivil-militärischen Beziehungen.
Insbesondere das Ende des Kalten Kriegs in den frühen Neunzigerjahren offenbarte die problematischen Auswirkungen der traditionellen Sicherheitsassistenzprogramme und das Fehlen nachhaltiger Strukturen für die demokratisch legitimierte Kontrolle der Sicherheitssektoren in unzähligen Transitionsstaaten, beispielsweise in den Staaten des ehemaligen Warschauer Pakts. Um einen Missbrauch des Gewaltpotenzials der jeweiligen nationalen Sicherheitssektoren zu verhindern und um eine demokratisch legitimierte Kontrolle zu gewährleisten, wurden SSR-Programme initialisiert, um umfassende nationale institutionelle Reformen, die Einsetzung legitimer ziviler Aufsichtsorgane sowie eine Umstrukturierung der jeweiligen Sicherheitssektoren zu erreichen.
SSR umfasst den Aufbau einer nachhaltigen Sicherheitsgovernance, die von demokratischen Normen und Grundsätzen, einer legitimen zivilen Aufsicht sowie transparenten und rechenschaftspflichtigen Verfahren getragen wird. Einer der wichtigsten Schritte im Rahmen des Reformprozesses ist die Schaffung einer Aufsichtsfunktion durch legitime zivile Vertreter über die wichtigsten Institutionen des jeweiligen nationalen Sicherheitssektors. In der Regel sind dies die Fachministerien eines Staates wie das Innen-, Justiz-, Verteidigungs-, Außen- und Finanzministerium, aber auch die entsprechenden parlamentarischen Ausschüsse und Kontrollgremien.
Während die Reformen auf ministerieller Ebene eingeleitet werden, konzentriert sich eine zweite Ebene auf die jeweiligen Akteure mit Exekutivbefugnissen, wie Polizei, Militär, Nachrichtendienste und anhängige Institutionen. Neben einer Überarbeitung der jeweiligen Doktrinen und Gesetze liegt ein Hauptaugenmerk auf der Einrichtung interner Kontrollmechanismen innerhalb der jeweiligen Institution, um eine transparente, rechenschaftspflichtige und nachhaltige Selbstkontrolle zu gewährleisten und Fehlverhalten und Amtsmissbrauch gegenüber Zivilisten zu verhindern. Da SSR-Maßnahmen über eine rein technische (Sicherheits-)Assistenz hinausgehen und auf einen der sensibelsten Bereiche der nationalen Souveränität abzielen – die Kontrolle über das staatliche Gewaltmonopol – ist SSR in erster Linie politischer Natur.
Commando Royal Marine Boarding Team der HMS Trent im Golf von Guinea, Foto: MoD Großbritannen/ Alex Ceolin
SSR-Paradigma
Das Konzept der Maritimen Sicherheitssektorreform (MSSR) befindet sich noch im Anfangsstadium. Aufgrund der wachsenden Bedeutung der maritimen Sicherheit gewinnt auch die Idee der MSSR zunehmend Aufmerksamkeit in Politik und Forschung.
Fragile Staaten und schlechte Regierungsführung begünstigen die Ausbreitung von Piraterie, Schmuggel oder illegaler Fischerei. Gerade schwache Staatlichkeit und fehlende Governance-Effektivität haben Gebiete mit wenig oder gar keiner staatlichen Kontrolle hervorgebracht. Insbesondere diese extralegalen Territorien können als Rückzugsgebiet und Operationsbasis für das organisierte Verbrechen und bewaffnete Gruppen dienen, die etwa Piraterie betreiben. Die Eindämmung von Piraterie und maritimer Unsicherheit erfordert es daher, das Problem der schwachen Staatlichkeit in den jeweiligen Anrainerstaaten umfassend anzugehen.
Da MSSR ein Teil des SSR-Paradigmas ist, liegt der Schwerpunkt von MSSR auf dem Ziel der Stärkung der allgemeinen Regierungsfähigkeit der jeweiligen Anrainerstaaten. Obwohl dies ein whole-of-government-Ansatz sein sollte, muss aufgrund von Überschneidungen der Zuständigkeiten ein besonderes Augenmerk auf die für die innere und äußere Sicherheit, Wirtschaft, Finanzen und Justiz zuständigen Stellen gelegt werden. Zu den wichtigsten Maßnahmen gehört die Ausarbeitung oder die Überarbeitung einschlägiger Kodizes und Protokolle im Bereich der Gefahrenabwehr im Seeverkehr und des Seerechts, um eine solide Arbeitsgrundlage für die jeweiligen nationalen Exekutivkräfte zu schaffen. Neben der institutionellen Stärkung sind traditionelle Maßnahmen zum Kapazitätsaufbau, wie die Bereitstellung von Ausrüstung und Ausbildungskapazitäten, notwendig, um sicherzustellen, dass die Exekutivkräfte in der Lage sind, im Bedarfsfall einzugreifen und den Seeverkehr zu schützen.
Traditionelle Sicherheitsassistenz fokussiert sich häufig auf den Auf- und Ausbau von Kapazitäten und Fähigkeiten der jeweiligen Sicherheitskräfte. Dabei handelt es sich jedoch nicht um einen nachhaltigen Ansatz, der die Regierungsführung der jeweiligen Staaten in den genannten Bereichen stärkt. Im Gegensatz zu traditioneller Sicherheitsassistenz, welche meist nur ein- oder zweidimensionalen Sicherheitskonzepten folgt, ist (M)SSR ein ganzheitliches Konzept, das alle Aspekte der Regierungsführung umfasst. Gerade weil (M)SSR diesen ganzheitlichen Ansatz verfolgt, ist ein wesentliches Prinzip von SSR die umfassende Einbeziehung relevanter staatlicher und nichtstaatlicher Akteure, um einen permanenten interdisziplinären und ressortübergreifenden Dialog zu schaffen. Die Reform des (maritimen) Sicherheitssektors eines bestimmten Landes oder einer bestimmten Region kann durch externe Akteure wie beispielsweise den Vereinten Nationen oder der ECOWAS unterstützt werden. Es liegt jedoch an den jeweiligen lokalen Akteuren, die vereinbarten Maßnahmen im Sinne des local-ownership-Prinzips umzusetzen und weiterzuführen.
Erfolg durch Sicherheitsassistenz
Der Fall der Piraterie am Horn von Afrika ist nach wie vor der aktuellste Referenzpunkt für moderne Piraterie. Nach dem Höhepunkt der Überfälle in den frühen 2000er-Jahren wurde durch die Bündelung internationaler Kräfte und den entsprechenden Einsatz ihrer Seestreitkräfte vor Ort die Piraterie eingedämmt und die angrenzenden Seewege (sea lines of communication, SLOC) geschützt. Aufgrund des Einflusses der Piraterie auf die für den globalen Handel bedeutenden Seehandelsrouten und choke points, wie der Straße von Hormus, Bab el-Mandab oder dem Sueskanal, konnten die Maßnahmen nicht nur äußerst schnell eingeleitet werden, sondern führten auch zu einer seltenen Einigkeit im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, etwa durch die Verabschiedung der Resolution 1816. Umgesetzt wurden die Maßnahmen durch internationale Anti-Piraterie-Operationen wie die Operation Ocean Shield der NATO (2009–2016) oder die European Union Naval Force (EU Navfor) Somalia – Operation Atalanta (seit 2008), sowie die Combined Task Force 151 (CTF-151, seit 2009), an der auch Schiffe aus Brasilien, Japan oder Pakistan beteiligt gewesen sind. Durch die damit erzeugte Marinepräsenz sowie die Interventionen und aktiven Maßnahmen zur Bekämpfung der Piraterie, flankiert durch die Ausbildung von Besatzungen in Notfallmaßnahmen bei Piratenangriffen sowie die Einschiffung bewaffneter privater Sicherheitsunternehmen, konnten Piraterie und bewaffnete Raubüberfälle rasch verringert werden.
Aus westlicher und europäischer Sicht waren die Operationen weitgehend erfolgreich. Dirk Siebels hebt etwa die beispiellose Zusammenarbeit zwischen Seestreitkräften und der Schifffahrtsindustrie für den Erfolg hervor. Im Ergebnis wurde die Piraterie am Horn von Afrika zurückgedrängt und die angrenzenden SLOCs blieben frei passierbar. Dennoch bleibt festzuhalten, dass dieser Erfolg auf die Symptome verschiedener Ursachen in und um den failed state Somalia beschränkt bleibt. Neben der jahrzehntelang betriebenen illegalen und unregulierten Fischerei durch ganze Flotten ausländischer Fischereiboote vor der somalischen Küste gelten die damit verbundene Arbeitslosigkeit regionaler Fischer und die lokale Korruption als Katalysatoren der Piraterie in der Region.
Von Herbst 2021 bis Februar 2022 operierte die dänische Esbern Snare im Golf von Guinea, Foto: Inte
Ansatz zur Stabilisierung
Um nicht nur die Symptome der schlechten Lebensbedingungen, der schwachen Regierungsführung und der fehlenden (maritimen) Sicherheit durch Sicherheitsassistenz und Marineoperationen zu bekämpfen, ist ein umfassender Ansatz wie die MSSR erforderlich. Nur auf diese Weise kann die maritime Sicherheit im Golf von Guinea langfristig und nachhaltig stabilisiert werden. MSSR zielt dementsprechend darauf ab, alle beteiligten Anrainerstaaten der Region als Dialog- und Kooperationspartner einzubeziehen, für welche die Piraterie nur ein Sicherheitsproblem unter vielen ist.
Extern angestoßene Initiativen im Rahmen eines MSSR-Ansatzes im Golf von Guinea müssen daher in zweierlei Hinsicht konzipiert werden. Erstens ist die Einwilligung von- und die Zusammenarbeit mit regionalen Stakeholdern ausschlaggebend. Deshalb sollten sie Initiativen mit bereits bestehenden Formaten der Anrainerstaaten wie dem multinationalen Yaoundé-Prozess, dem nigerianischen Deep Blue-Projekt oder Aktivitäten im Zusammenhang mit Ghanas Nationaler Integrierter Maritimer Strategie befassen und an diese anknüpfen. Übergreifend ist besonders das Policy Framework on Security Sector Reform der Afrikanischen Union (AU) zu beachten. Darüber hinaus sollten die Initiativen Bemühungen einschließen, die über die reine Sicherheitsassistenz hinausgehen, um regionale Wirtschaftsgemeinschaften einzubeziehen, bestehende Strukturen nicht zu duplizieren und neu geschaffene Strukturen nicht zu ignorieren. Zweitens sollten sie die internationale Zusammenarbeit auch innerhalb der Region fördern, zum Beispiel bei der bereits bestehenden Erklärung zur Bekämpfung der Piraterie im Golf von Guinea, um das Risiko von Komplikationen und Streitigkeiten im Anschluss an die Kooperationsbemühungen zu verringern. Ein umfassendes, multinationales System zur Überwachung des maritimen Raums im Sinne einer wachsenden maritime domain awareness sollte das Ziel eines kooperativen Ansatzes für die regionale maritime Sicherheit sein.
Piraterie, bewaffnete Raubüberfälle und Schmuggel werden nicht durch Seegrenzen beschränkt. Lösungsansätze zu ihrer Bekämpfung sollten daher durch eine verstärkte regionale und überregionale Zusammenarbeit gefunden werden. Externe Akteure wie die Europäische Union und ihre nationalen Seestreitkräfte könnten bei der Koordinierung von maritimen Militäroperationen sowie mittels Ertüchtigungsmaßnahmen betroffene Staaten im Golf von Guinea unterstützen. Zu beachten ist jedoch, dass Ertüchtigungsmaßnahmen allein nicht ausreichen, um maritime Unsicherheiten wie Piraterie, Meeresverschmutzung, illegale Fischerei oder Schmuggel langfristig und nachhaltig zu bekämpfen. Zwar kann eine Sicherheitsassistenz wie am Horn von Afrika bei akuten Herausforderungen und fehlenden staatlichen Anknüpfungspunkten kurzfristig Abhilfe schaffen. Allerdings ist ein gesamtstaatlicher Ansatz der jeweiligen betroffenen Anrainerstaaten erforderlich, um nachhaltige Erfolge bei der Bekämpfung von maritimer Unsicherheit zu erzielen. Durch die Verfolgung eines (M)SSR-Ansatzes in den jeweiligen Anrainerstaaten werden sich im Idealfall schrittweise Veränderungen in einer guten Regierungsführung einstellen. Eine der größten Herausforderungen bei der Bekämpfung der maritimen Unsicherheit im Golf von Guinea besteht daher nicht allein in der aktiven Bekämpfung von Piraterie, illegaler Fischerei oder Raub, sondern in der Umsetzung von nachhaltigen politischen Reformen und praktischen Umsetzungen vor dem Hintergrund der African ownership in den jeweiligen Anrainerstaaten. Diese können extern unterstützt werden, müssen letztlich jedoch regional durch die Anrainerstaaten umgesetzt werden.
Deniz Kocak und Julian Pawlak sind Wissenschaftliche Mitarbeiter an der Helmut-Schmidt-Universität/Universität der Bundeswehr Hamburg und Teil des dort ansässigen interdisziplinären Forschungsschwerpunktes Maritime Sicherheit (iFMS).
Deniz Kocak und Julian Pawlak
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